去 (2023)年七月TSH舉辦的「淨零與社會科學共舞」國際論壇中，曾經討論到一些應對淨零轉型的社會經濟解方，與談人之一、保訓會副主委呂建德教授指出，臺灣的社會政策偏向殘補的思維，支出以社會保險為大宗，很難應對因淨零而加劇的社會不平等，應該推動「積極的勞動市場政策」 (Active Labor Market Policy, ALMP)，創造勞動力需求，並協助失業者轉職，才能有效協助勞工面對淨零轉型。
什麼是ALMP？面對淨零與公正轉型，臺灣需要什麼樣的ALMP？臺灣永續棧專訪勞動法學專家、國立政治大學法律學系林佳和副教授，他援引案例說明勞動政策應如何考量臺灣特有社會現象，並加強中央與地方的府際合作，形成在地化的ALMP，在應對淨零轉型的衝擊時，不要直接消極地走向關廠與資遣，而是積極協助勞工就業或轉職，形成具有永續性的解方。
以下為訪談紀要：
臺灣永續棧問 (以下簡稱問)：上一期臺灣永續棧電子報專訪李健鴻老師提到，1988年開放西進後出現關廠工人抗爭，催生2003年《大量解僱勞工保護法》，及2010年簽訂ECFA後造成17項產業受創，催生2015年《因應貿易自由化調整支援條例》，您如何理解這些「爭議」與「轉型」之間的關係？
林佳和老師答 (以下簡稱答)：許多人會把「爭議」視為「轉型」的契機，但兩者其實有明確差異，「轉型」是找出永續發展路徑，取代現有已行不通的路徑；但「爭議」通常不是為了新路徑，而是針對受損的權益進行善後，依法補足款項後就結束討論，兩者出發點相當不同。
1990年代初，德國福斯面臨極嚴重的危機，起初資方計畫關閉兩大廠，資遣五千多人，但經由勞資協商，透過減少工時和重新安排生產組織，降低解雇人數；2000年代初，中國造船公司 (今台灣國際造船) 連年虧損而被政府實施「再生計畫」，裁員人數超過一半，留下來者也遭遇大幅減薪，甚至出現違反行政命令裁員的狀況，後來經過半年協調，62人復職。
福斯和中船都成功活到現在，從資方的視角是成功案例，但從勞方的視角，那些仍被迫離職人怎麼辦？現在臺灣淨零轉型，出現淘汰高碳排產業的想法，但我們應該思考的是，如何讓產業在降低碳排與污染的情況下持續經營，協助勞工改變生產方式或產品。
面對產業轉型，積極勞工市場政策 (ALMP) 為先
問：通常勞工如何理解轉型，與資方或政府的主要差異為何？
答：談產業轉型，勞工首要擔心「誰能留下來」？多數轉型都是減少人力，甚至降低某些專長需求。以漢翔航空為例，機械部門人力過剩，電子部門則人力短缺，並且成為飛機製造的主要趨勢，於是資方要求機械部門員工去學電子，習得能力者才能繼續留在公司。
又如中國時報，從鉛字印刷轉為電腦排版，資方要求鉛字工人學習電腦排版並參加考試，結果幾乎無人錄取，引發很大爭議。從公司角度，數位時代不需鉛字印刷能力；但從勞工角度，熟練鉛字者去學電腦排版，再認真聰明，也難比得上剛從學校畢業的年輕人。
問：那麼政府這時該如何協助勞工？
答：引進學界研究，了解不同視角下的多元需求，才能有實質對話及進一步協調的基礎。討價還價要有證據來分析，並想像多種可能安排，才能具體指名誰去誰留。
例如資方裁員，須提出數據或其他證據，證明100人只能留20人，勞方看過資料後，雙方再協調如何調整生產過程以留40人；或是把10人缺的全職工作拆為20個兼職工作，雖然年輕人考量薪資不一定願意，但臨退休者會很樂見。
又或者是勞工能否去關係企業？多數的轉型困境，是某產業的某部分消失了，但整個產業聚落可能還在，勞工仍能在同一產業，只是工作內容不同。這些就是所謂的「差序治理」，一定要針對複雜的問題、人、產業和特性，設計不同的方案。
問：在「差序治理」之下，是否最後仍會出現用錢解決的方案？
答：當然有可能，但從勞動政策與治理視角來看，一開始一定要聚焦在如何協助勞工跟著公司轉型到新的生產模式，最後才是更妥善地資遣勞工。勞保、健保、失業給付的善後工作很重要，但這些「消極勞動市場政策」(Passive Labor Market Policy) 不該是淨零與公正轉型的關鍵；重點在「積極勞動市場政策」(ALMP)，包含創造勞動需求的措施，以及協助失業者轉職的措施。從勞工角度，當政府或資方轉型必使勞工失去工作，那勞工只能反對到底了，不是嗎？
欠缺在地理解與府際合作，國道收費員上街抗爭
問：從消極延伸到積極勞動市場政策 (ALMP)，您認為目前勞動部門的治理和政策中有哪些重要的缺口？
答：ALMP奠基於是否仔細盤點在地脈絡。勞工的家庭和生活與當地緊密鑲嵌，公正轉型的就業解方，不能脫離勞工居住地與工作地。然而，臺灣長期缺乏中央與地方的搭配，民選政治人物會希望自己選區被積欠薪資的勞工拿到其所應得的，但有時也找不到讓勞工久留的方法。
問：是否有較典型案例可說明？
答：最經典的案例就是國道收費員抗爭。十多年前，國道逐步改成電子計程收費，淘汰人工收費員。我當時建議，收費站雖地點不同，但各站的員工數量都不多，收費員都住在各收費站附近，請中央與地方合作，媒合在地工作。但高公局跟遠通電收談方案時，遠通提議收費員分別到臺北、高雄和花蓮的遠東百貨[3]工作，這些職缺離大多數的收費員居住地很遠，花蓮甚至根本沒有收費站，這就讓收費員難以接受。在此案例中，遠通依據勞基法該給的錢都沒少，但很多人面臨中年失業，並沒有解決問題。
問：從差序治理來看國道收費員的案例，有哪些啟示？
答：第一，勞工在地心態濃厚，一定要有在地就業政策配合，由中央提供地方資源，例如勞動力發展署的就業安定基金，專案協助地方政府盤點在地各產業的人力需求及勞工專長，才能真正幫勞工找到工作，勞工也才願意轉型。
第二，公正轉型要補足產業技術面外的東西，使轉型對整體社會利大於弊。高速公路收費從人工改為電子，正當性十足，收費員長時間關在擁擠的收費站裡，除了有被車撞的風險，也有被性騷擾的案例。電子收費是時代趨勢，若能安置好勞工，完全是美事一樁，但至今仍未處理完善。有人覺得錢都給了、工作選項也給了，怎麼還在抗議？這就是沒想到勞工人格及其家庭的整體性，而這只有政府有能力解決。我們應謹記，每個縣市都有收費站，因此各縣市要處理的人不多，縣市政府若無資源，中央也有。
第三，需從中央建立機制面對結構性、影響大的變遷，而非等事情發生才急就章。此機制須包含轉型時間表，可能五年後才會發生的事看似不急，但五年後必定發生，那麼現在就要開始處理，若等到五年後事情發生才處理，必拖慢轉型，還要急忙面對更多的社會壓力。例如現今歐盟的碳邊境時程表，在拖延不處理的同時，勞工已不斷受到傷害。
設計機制給公務員依循，加強府際合作
問：延續前面提到的國道收費員案例，中央和地方的各級政府及相關部會局處皆牽涉其中，如同淨零轉型十二項關鍵戰略牽涉廣泛，這是否也對我國政府治理模式帶來新的挑戰？
答：政府運作很習慣根據行政職掌去切割事情，而橫向聯繫往往有困難，導致許多議題被漏接，或未妥善處理。當我們把一件事指定給一個主責單位時，這可能經認真討論、也可能是偶然、甚至可能是因另外幾位首長較強勢，弱勢部會或是內部單位無法推辭而承接下來。
以無薪假為例，這至少涉及契約、工資、補貼三個範疇，在勞動部組織職掌中，分屬勞動關係司、勞動條件及就業平等司、以及勞動力發展署。在行政分工上，當時指定由勞動力發展署負責。通常處理爭議必先看契約，再計算工資損失及工資調整，最後是補貼。因此若勞發署未清楚掌握前段細節，就很難處理得善。
理論上來說，首長應以客觀標準決定誰掌責，後指示其他單位協力，但首長可能無相關專業，對整體勞動政策難通盤了解，若其幕僚團隊未提供適當協助，就容易漏接重大議題。
問：一般公務人員在此能有何種積極角色？
答：一般公務人員常畏懼重大議題，例如國道收費員案例需中央與地方政府提出具體辦法，但不論中央與地方的公務人員，皆偏好用最熟悉、對自己最安全的方式，也少有誘因使他們去嘗試不同於常的作法。所以需為此情況設計一套機制，讓公務人員有所依循，不會害怕。
當時我們已經算出造橋收費站的收費員數、苗栗縣政府缺員數、縣內工業區數，也了解工業區專長需求，接下來就是縣政府盤點與媒合，並從中央取得資源，但最終仍無人著手進行，因為沒有一套機制依循。諷刺的是，有收費員自己應徵錄取這些工作。
問：除了欠缺機制與誘因引導公務人員之外，是否有其它更結構的因素導致臺灣缺乏積極勞動市場政策？
答：我認為某程度上來自臺灣社會的特殊現象，臺灣個人營業的密度非常高。臺灣人喜歡當老闆。其他國家可能100人失業就登記100個失業人口；臺灣100人失業可能只有20人登記，其他80人裡面，可能20人回家休息，30人開店當老闆，在巷口賣胡椒餅之類的，電視的美食報導也有很多當老闆然後翻身的，這都會影響失業者的自我認知，以及對資源和機會的尋求，也會明顯降低再就業的動機。於是，同樣面臨大量解僱，其它國家的失業者可能會掀起暴動，但臺灣失業者反而覺得這是個自己開店當老闆的機會。
這樣的心態就會造成數據偏誤，有個數據叫「就業保險失業率」跟「失業率」，「失業率」是10人失業就登記10人，其他國家的「就業保險失業率」可能登記7人左右，臺灣通常只有4人，甚至更低。尤其在無薪假高峰時，其他國家可能是5人拿失業給付，臺灣卻不到2人。所以臺灣透過「就業保險失業率」掌握「實際上的失業率」較不準確，我認為實情應是帳面統計數字的兩倍，失業率至少6%，原住民失業率則是13%左右，到部落訪談的專家甚至推估20%。因此當我們要引進所謂「先進國家」的積極勞動市場政策時，也需考量臺灣本土特殊狀況，才能更有效因應未來挑戰。
展望淨零的公正轉型
問：關於目前政府因應淨零而推動公正轉型，整體而言您是否有什麼看法想要補充？
答：老實說，我也不知道公正轉型在未來應該如何，但從過去案例可看到許多失敗，這些失敗可惜的不僅是有預先避免的可能，而是原本都是好事卻變成壞事，例如產業更新考慮了生產過程中的環境與社會永續，但卻未考慮產業退場後的勞工去處，政府被批評後也偏好發錢了事，而治理與政策缺口仍在。
我認為因應淨零而推動的公正轉型是個契機，它現在是跨部會協作的關鍵戰略之一，我期望這能帶來全面性盤點，過去我們針對各案例形成洞見，但見樹不見林，現在我們有機會全面檢視淨零目標、有淨零社會科學團隊的跨領域研究，以及你們對於勞動部的訪談，我希望大家能好好坐下來，分門別類描述各轉型案例產生的問題，從過去到現在哪些轉型是成功的，其經驗如何複製？哪些是失敗的，其原因在哪？思考要避免失敗，哪些部會需要哪些機制與工具？從此視角盤點，不僅有助於應對當下的淨零轉型，也使國家社會準備好應對未來的各種轉型。
---